Conformidade: como o IBS e a CBS podem reduzir litígios em relação ao ICMS

A relação entre fisco e contribuinte no Brasil vem mudando. Segundo artigo publicado pelo Comsefaz em 13/10/2026, as administrações tributárias têm adotado estratégias alinhadas às melhores práticas internacionais, às recomendações da OCDE e à literatura sobre conformidade fiscal. O mesmo texto sustenta, porém, que um grande dificultador da conformidade — e indutor do litígio — está no próprio desenho dos tributos sobre o consumo, e que o IBS e a CBS foram estruturados para alterar esse quadro.

Da punição à premiação: as estratégias de conformidade já em curso

Conforme a publicação, está em curso no Brasil uma mudança na relação entre fisco e contribuinte, na busca pela conformidade fiscal, com as administrações tributárias adotando estratégias alinhadas a melhores práticas internacionais, às recomendações da OCDE e à literatura que trata do tema.

O texto identifica como marco importante desse movimento a Lei Complementar nº 1.320/2018, que instituiu o programa Nos Conformes no estado de São Paulo, seguida por iniciativas como o Contribuinte Arretado em Alagoas (Lei nº 8.085/2018) e o Contribuinte Pai d’Égua no Ceará (Lei nº 17.087/2019) e, mais recentemente, no plano federal, o Sintonia, hoje amparado pela Lei Complementar nº 225/2026 — o Código de Defesa do Contribuinte — e regulamentado pela IN RFB nº 2.316/2026.

A premissa comum a essas normas, segundo o artigo, é que os contribuintes não se comportam de forma uniforme e que o fisco deve adotar estratégias distintas para cada perfil de risco, invertendo o paradigma da punição para o da premiação daqueles que se comportam melhor. A fundamentação apontada é a lógica da regulação responsiva, formulada por Ayres e Braithwaite, e a gestão de riscos de conformidade que a OCDE recomenda às administrações tributárias há duas décadas.

O autor registra que essas estratégias são meritórias e de fato melhoram o comportamento dos contribuintes. Em seguida, contudo, aponta que um grande dificultador da conformidade no Brasil, e indutor do litígio, é o próprio desenho dos tributos sobre o consumo.

A complexidade que dificulta quem quer cumprir as obrigações

De acordo com o artigo, cinco tributos (ICMS, ISS, IPI, PIS e Cofins), base tributária fragmentada, cumulatividade e uma infinidade de leis federais, estaduais e municipais geram um ambiente de tamanha complexidade que mesmo o contribuinte que quer cumprir suas obrigações tem enorme dificuldade de fazê-lo corretamente.

A consequência descrita é direta: muitas vezes a não conformidade não nasce da intenção de sonegar, mas da dúvida sobre qual é a regra. Além disso, a complexidade cria zonas cinzentas que são aproveitadas por quem deliberadamente não quer cumprir a regra. Onde a norma admite mais de uma leitura, o sonegador encontra espaço para agir e, quando autuado, um argumento para litigar.

A conclusão apresentada pelo texto é que a complexidade prejudica os dois lados: dificulta a vida de quem quer cumprir e protege quem não quer.

Conformidade: o que o IVA revela sobre a cadeia de créditos

Conforme a publicação, a reforma tributária do consumo (Emenda Constitucional nº 132/2023, regulamentada pela Lei Complementar nº 214/2025) não é apenas uma simplificação: ela nasce da experiência de mais de seis décadas com o IVA, hoje adotado em 174 países, e adota um tributo sobre o consumo cujas regras estruturais foram desenhadas para induzir conformidade.

O mecanismo descrito é o da cadeia de créditos. No IVA, cada elo da cadeia produz um documento que interessa ao elo seguinte. No meio da cadeia, portanto, não há espaço para ganho de conluio. O mecanismo tem sua finalização apenas na etapa final, na venda ao consumidor, que não tem incentivo algum para exigir o documento fiscal — razão pela qual programas como a Nota Fiscal Paulista e as loterias de cupom fiscal existem em tantos países.

A publicação cita como demonstração empírica mais robusta dessa propriedade o artigo de Dina Pomeranz publicado na American Economic Review em 2015. A autora conduziu dois experimentos randomizados com mais de 400 mil empresas chilenas. Os resultados reportados são: anunciar monitoramento adicional produz efeito significativamente menor sobre as transações do meio da cadeia — em que os próprios participantes já se controlam por causa do crédito — do que sobre as vendas ao consumidor final, em que o adquirente não tem crédito a tomar; e o aumento do risco de auditoria sobre uma empresa se propaga cadeia acima, elevando o recolhimento de seus fornecedores.

Além da venda ao consumidor final, existem outras interrupções da cadeia de créditos, essas por opção do legislador: isenções, alíquotas zero sem manutenção de crédito, regimes de substituição tributária e regimes simplificados como o Simples Nacional. Todas produzem o mesmo efeito microeconômico — onde não há crédito a tomar, o adquirente deixa de ter interesse na nota.

Onde a cadeia de créditos do ICMS se rompe

A publicação enumera uma série de lacunas na cadeia de créditos do ICMS:

• prestadores de serviços sujeitos ao ISS não se apropriam de créditos de ICMS;
• a substituição tributária e a antecipação do imposto com encerramento da tributação foram amplamente utilizadas;
• as aquisições de material de uso e consumo não dão direito a crédito — direito que a LC 87/1996 previu e que foi adiado sucessivamente até 2033, justamente o ano em que o ICMS deixa de existir;
• o ativo imobilizado gera crédito, mas apropriado em 48 parcelas mensais;
• e até hoje se discute no Judiciário se o crédito de produtos intermediários depende de consumo integral ou de contato físico com o produto final.

Base ampla e legislação única: o desenho do IBS e da CBS

Conforme o artigo, o IBS e a CBS possuem por princípio a base ampla: bens materiais e imateriais, inclusive direitos, e serviços, com legislação única e uniforme em âmbito nacional, com remissão ao art. 156-A da Constituição, na redação da EC 132/2023.

Trata-se, do contraponto direto às lacunas apontadas no ICMS: onde o tributo estadual interrompe a cadeia de créditos em diversos pontos, o desenho do IBS e da CBS é apresentado como aquele que preserva a lógica de autorregulação descrita na seção anterior.

Simples Nacional: o tratamento da quebra de cadeia na LC 214/2025

Segundo a publicação, o tratamento dado ao Simples Nacional na LC 214/2025 merece destaque especial, porque é — na avaliação do autor — a solução mais elegante da lei para um problema clássico de quebra de cadeia.

Os dois dispositivos citados são:

• o art. 47, § 9º, estabelece que o optante que permanece integralmente no DAS não se apropria de créditos de IBS e CBS em suas aquisições, e que o cliente que dele adquire se credita apenas do valor efetivamente recolhido pelo Simples, não do valor cheio;
• o art. 41, § 3º, faculta ao optante apurar IBS e CBS pelo regime regular, mantendo-se no Simples para os demais tributos — o chamado regime híbrido.

Conclusão

O Brasil já avançou na construção de estratégias de conformidade baseadas em regulação responsiva, com destaque para o Nos Conformes em São Paulo, o Contribuinte Arretado em Alagoas, o Contribuinte Pai d’Égua no Ceará e o Sintonia no plano federal, este amparado pela LC 225/2026 e regulamentado pela IN RFB nº 2.316/2026. Essas estratégias melhoram o comportamento dos contribuintes, mas não eliminam o problema de raiz.

A raiz apontada pelo autor está no desenho dos tributos sobre o consumo. A fragmentação em cinco tributos, a cumulatividade e a multiplicidade de leis produzem zonas cinzentas que dificultam o cumprimento por quem quer cumprir. Em contrapartida, o IBS e a CBS são apresentados como um tributo desenhado a partir da experiência internacional do IVA, em que a cadeia de créditos faz com que cada elo tenha interesse no documento do elo anterior, com evidência empírica citada a partir dos experimentos de Pomeranz com mais de 400 mil empresas chilenas. O tratamento do Simples Nacional na LC 214/2025, com o creditamento limitado ao valor efetivamente recolhido e a faculdade de apuração pelo regime regular, é apresentado como a resposta da lei ao problema clássico de quebra de cadeia.